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深化改革,國有地勘單位應往哪走?
來源: | 作者:pmo887c4e | 發布時間: 339天前 | 707 次瀏覽 | 分享到:
《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》正式頒布,對事業單位改革定基調
  3月4日,《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》正式頒布,對事業單位改革定基調。決定要求:全面推進承擔行政職能的事業單位改革,理順政事關系,實現政事分開,不再設立承擔行政職能的事業單位。加大從事經營活動事業單位改革力度,推進事企分開。區分情況實施公益類事業單位改革,面向社會提供公益服務的事業單位,理順同主管部門的關系,逐步推進管辦分離,強化公益屬性,破除逐利機制;主要為機關提供支持保障的事業單位,優化職能和人員結構,同機關統籌管理。

改革開放以來,國有地勘單位分別從體制和機制兩個層面進行了一系列重大改革,對地勘經濟發展起到了積極作用,但由于改革措施不完善、政策不配套,改革目標未完全實現。目前,大部分地勘單位雖然進行了分類改革,但仍存在事企混合運行、產業結構雷同、產能嚴重過剩、“打工經濟”特征等明顯問題,需要進一步深入推進改革。改革的目標是打破事企混合運行管理模式、打破“百局千隊”地勘隊伍格局、打破現行事業單位分類方式,最終實現事企分離。


我國改革開放四十年來,隨著經濟、政治、社會等各項改革的不斷深入,地勘單位改革也在不斷推進,從1979年的專業化改組到現在的事企分離,從“一業為主、多種經營”到“戴事業帽子、走企業路子”,每一次改革都賦予了時代特征,盡管由于改革措施不完善、政策不配套,改革目標未完全實現,但是在不同時期對地勘經濟發展都起到了積極作用。地勘單位改革大致可分為兩個層面的改革:一是體制層面的改革,二是機制層面的改革。

 

國有地勘單位現狀

截至2015年底,全國共有110家廳局級地勘局,國有地勘事業單位1117家,“百局千隊”的隊伍格局基本上沒有大的變化,“一省數局”“一市多隊”的狀況依然普遍存在。

事企混合運行。長期以來,地勘單位實行企業化經營、市場化運作,但仍戴著事業的帽子。這種事企混合運行的管理方式造成事企產權不明、市場主體不清、各類人員交叉、激勵約束機制相互沖突、地勘企業發展空間受限等突出問題,同時由于缺乏創新意識和激勵措施,地勘單位核心競爭能力不強,錯失了許多發展機遇。 

產業結構雷同。截至2015年底,包括國有地勘單位在內,全國具有地質勘查資質的地勘單位共有2640家。在資質等級方面,擁有甲級資質的有1167家,占地勘單位總數的44%;在資質專業方面,擁有固體礦產勘查資質的單位有1936家,占地勘單位總數的73%;在資質數量方面,全國地勘單位擁有各項資質7595個,平均每個地勘單位約擁有3項資質。各地勘單位專業基本相同,隊伍結構相近、產業相近、職能相近,發展方式趨同,同質化競爭明顯。 

產能嚴重過剩。21世紀初以來,受地質勘查投入增加影響,地質勘查從業人員快速增長。據《中國國土資源綜合統計年鑒(2007~2014)》統計,2001~2014年,全國地質勘查(除油氣勘查外)從業人員從24萬人增至49.5萬人,其中2012年達到峰值59.8萬人,與全國地質勘查投入的變化趨勢基本相符。隨著地質勘查投入的下降,現有的地質勘查工作已經無法滿足龐大的地勘隊伍的業務需求,地勘行業出現嚴重的“產能過剩”。 

“打工經濟”特征明顯。地勘單位長期從事地質勘查與地質找礦,技術人員知識結構單一、生產人員技能單一、勘查技術手段單一,加之無礦業權、無資金,只能靠“打工”維持單位的生產經營活動和自身發展。即使是國家或地方政府出資進行找礦,國有地勘單位也只能在公共平臺上通過招投標的方式來獲取項目承包價款,地勘單位雖然是找礦主力軍,但實際上成為政府出資找礦的打工者,礦產勘查成果好壞與自身利益無關,地勘單位的智力成果無法體現。 

 


地勘單位改革情況

全國地勘單位改革現已逐步邁入深水區,改革已在各省(直轄市、自治區)逐步鋪開。


整體轉為公益一類。此種情況以寧夏回族自治區為代表,寧夏地礦局更名為寧夏地質局,除地質工程院、礦產地質勘查院劃為公益二類外,其余單位均劃為公益一類,按自治區同類事業單位經費標準予以保障。


整體轉為企業。此種情況以內蒙古自治區、陜西省、遼寧省為代表。內蒙古自治區于2005年3月率先將地質礦產局、有色地勘局和煤田地質局列入自治區直屬事業單位改革試點,實行內部企業化改革。組建成立了內蒙古自治區地礦(集團)有限公司、內蒙古自治區有色地質礦業(集團)責任有限公司、內蒙古煤炭地質勘查(集團)有限責任公司。2006年7月,內蒙古地質礦產(集團)有限責任公司在自治區原地礦局基礎上成立,正式注冊掛牌運營。內蒙古改革開了個好頭,取得了階段性成果。但地勘單位的事業“外殼”還存在,進入企業工作的人員還保留有原事業身份。


陜西省于2008年12月啟動全省地勘單位企業化改革工作。經過幾年的努力,省屬4家地勘局(地勘、有色、煤田、核工業)均已改制成企業,分別成立了陜西省地質礦產勘查開發總公司、西北有色地質礦業集團有限公司、陜西省煤田地質有限公司和中陜核工業集團公司。同時,為保留公益性地勘隊伍為經濟社會發展提供礦產資源保障,陜西省新組建成立省地質調查院(正廳級)作為開展省公益性地質工作的重要支撐單位,負責承擔中國地質調查局和省政府在陜西省開展的公益項目。2016年12月26日,經陜西國資委批準、工商行政管理局登記注冊,陜西省地質礦產勘查開發總公司依法改制為陜西地礦集團有限公司。


遼寧省于2016年6月宣布該省地勘單位事業轉企業改革正式啟動,遼寧省地礦局、有色局、核工業地質局、東北煤田地質局、冶金地質勘查局、化工院等6家地勘單位合并成立“遼寧省地質礦業勘探集團有限公司”,注冊資產50億元。2016年12月23日,遼寧地勘集團正式掛牌成立。


上述三省區改革的共同點是整體轉企,分別組建一個或數個企業集團,但改革的措施和政策方面三省區有較大差異:一是財政保障程度不同,二是職工分流安置政策不同,三是社會保障銜接不同,四是公益性地質調查隊伍的組建不同。


事企分離。此種情況以山東省為代表,已有具體方案并正在實施;湖南、河北、江西、貴州等省局正在開展調研和方案制訂工作。


山東省的做法是將省地礦局、省煤田局所屬企業及資產、人員從地勘單位中剝離出來,分別組建山東地礦集團、山東泰山地勘集團,并于2017年5月22日宣布正式掛牌成立。主要政策有:一是提高地勘單位的財政資金保障水平;二是事業人員身份轉換充分尊重本人意愿,實行3年過渡期,期滿后可回到事業單位;三是事業單位將不得以任何名義投資設立經營性企業或經濟實體。但剝離后的事業單位職能是什么?財政如何保障?具體措施是什么?這些都沒有作出具體規定。 


地勘單位改革前瞻

事企分離——打破事企混合運行的管理模式。地勘單位將按照事企職能分開、資產分開、資質分開、人員分開的原則,將經營性活動或所屬企業從地勘單位中剝離出來,實現事企分離。


職能分開。

按照政企分開、事企分開,進一步理順政府與市場關系的要求,嚴格劃分公益性地質工作和商業性地質工作邊界,準確定位事業職能與企業職能。


資產分開。

按照《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發<關于從事生產經營活動事業單位改革指導意見>的通知》要求,在對現有資產進行全面清查和界定的基礎上,在保證事業單位正常運轉和滿足公益性地質工作需要的前提下,將經營性資產全部作為初始資本金劃撥給企業經營和管理,確保其保值增值。


資質分開。

根據事企職能定位及各事業單位業務類型和工作區域分布,統籌考慮地勘單位資質的歸屬和使用,既要有利于履行好事業職能,又要有利于企業的生存和發展。


人員分開。

按照人員分流安置政策和措施,本著職工個人自愿與組織安排相結合的原則,對地勘單位事業編制人員進行合理分流和安置,實行老人老辦法、新人新政策。轉企人員要脫離事業身份,與企業簽訂勞動合同,同時要做好轉企人員的社會保障銜接工作。


一省一局、一市(州)一隊(院)——打破“百局千隊”的地勘隊伍格局。

以省為單元,組建省屬地質局(或地質調查局)。各省應打破部門分割,撤銷各事業職能相似的局級地勘單位,組建省屬地質局(或地質調查局),作為省屬公益性地質工作隊伍,歸口省級人民政府國土資源主管部門管理,業務上接受中國地調局的領導或指導。


各市(州)設置一支公益性質的地質隊(或地質調查院)。

各市(州)的地質隊(或地質調查院)實行雙重管理,即行政上歸省地質局管理,業務上接受地方政府國土資源主管部門領導。隊伍規模按照地質工作需要,根據區域國土面積、資源稟賦、地質環境狀況、經濟社會活躍程度等因素來核定。


組建省屬大型企業集團。

對剝離出去的企業,各省可根據行業性質或產業特點組建一家或多家企業集團,納入省級國有資產集中統一監管體系。總體而言,一省一局一集團(或多集團)、一城一隊(院)將是未來我國地勘體制的基本格局。


不再保留公益二類地勘單位——打破現行事業單位分類方式。

除非營利醫療、高等教育等公益二類事業單位以外(以后可能實行備案制,人員也不再保留事業身份),凡從事生產經營活動的事業單位,到2020年將全部轉為企業。財政部、中編辦《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》也規定,到2020年,現有公益二類事業單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項,將全部轉為通過政府購買服務方式提供,原財政撥款改為政府購買服務,實行合同化管理、依法納稅,意味著公益二類事業單位也將是市場主體,與社會力量平等競爭。可見,地勘單位保留公益二類已經沒有必要,而且還受事業體制束縛;同時,如果還存在公益二類地勘單位,將會形成與地勘企業不平等競爭的局面。

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